软法规制是依法行政的社会效果、社会价值的基本体现。
这种方式主要通过《日本国宪法》对地方自治权的保障模式以及《地方自治法》对地方事务的定义予以确立。许安标：关于立法权限的划分——立法法起草工作研讨会观点之一，《行政法学研究》1994年第3期，第39—43页。
交付税是由国家以国税的名义，从收取的五个税种中按比例抽出并交付地方。参见注[10]，张千帆书，第57—66页。[59] 地方立法权的范围不仅与地方事务范围及其分类有关，还与《日本国宪法》第94条、《地方自治法》第14条的规定有关，即地方立法不得与法律相抵触。另相关总结可参见郑培：新时期完善我国政府间事权划分的基本构想及对策建议，《地方财政研究》2012年第5期，第33页。[24] 这是2000年分权改革时，为了明确地方公共团体事务及权能的范围而新增的定义性条款。
[19] 参见陈鹏：日本地方立法的范围与界限及其对我国的启示，《法学评论》2017年第6期，第143—157页。[20] 参见［日］盐野宏：《国家与地方公共团体》，有斐阁1990年版，第22页。在作为类行政案件中，法院仅在有限范围内适用变更判决。
[19] 时任国务院法制办公室主任杨景宇在1998年10月27日第九届全国人民代表大会常务委员会第五次会议上所作的《关于〈中华人民共和国行政复议法（草案）〉的说明》中明确提到：行政复议是行政机关内部自我纠正错误的一种监督制度。直接变更行政法律关系，是指法院对被诉行政行为已建构的行政法律关系直接进行变更，从而形成新的行政法上的权利义务关系。（二）契合行政复议改革趋势 针对实践中行政复议案件数量总体偏少、纠错率总体过低等问题，学界与实务部门对行政复议作为内部监督机制的性质定位进行了深刻反思。[24]为破解复议制度面临的困境，行政复议制度改革开始提上日程。
行政案件的裁判除了具有化解个案争议的功能，还能发挥对客观公法秩序的释明及对行政机关和社会公众未来行为的引导作用。参见山东省高级人民法院行政庭课题组：《关于行政诉讼实质性解决争议情况的调研报告》，《山东审判》2016年第5期，第88页。
（2）不利于复议机关准确把握案件的实质争议点。五、实质性解决行政争议与行政复议决定体系调整 复议决定体系是目前有关行政复议法修改的讨论中相对薄弱的领域，已有研究侧重探讨的是复议决定种类及适用条件。有的违建已经存在多年，因城市创卫等原因而被要求拆除，导致居住在违建里的当事人面临居无定所的困难处境。吴志红、蔡鹏：《浅议我国行政复议委员会制度改革的困境与出路》，《西南政法大学学报》2010年第6期，第56页以下。
[7] 笔者曾经参与讨论一起因为土地权属争议裁决引发的行政案件，该起案件历经三次行政裁决、三轮行政复议与行政诉讼，历时五年一直得不到解决，不仅耗费当事人精力，也浪费行政资源和国家纠纷解决资源。此种类型中，行政行为存在适用法律错误这一违法情形，如果予以撤销，行政机关仍需启动执法程序重新作出行政行为。要从根本上解决行政诉讼程序空转问题，就应当在诉讼程序中对行政实体法律关系作出处理，保障原告获得实质权益救济。余凌云认为，完善复议程序包括以当面审理为主，引入交叉询问、辩驳，公开审理，对复议决定一般要说明理由，提供法律援助（参见前引[30]，余凌云文，第69页）。
行政争议的类型多样、成因驳杂，有些争议背后有着复杂的经济、社会因素，仅对被诉行政行为合法与否作出裁判，无助于争议的实质性解决。行政复议与行政诉讼同为行政争议解决机制，二者既各有特点与优势，也存在很多制度共性。
（三）转向职权主义审理模式的必要性 如前所述，复议较之行政诉讼最突出的优势在于，复议机关具备全面查明案件事实的层级优势与专业优势。第三，解决当下程序单一，因单调而影响效率的弊端，引入简易程序，构建简易程序和复议委员会审裁程序二元转换结构。
地方立法有《南京市行政复议听证程序规则》《哈尔滨市行政复议听证规则》等。[33] 王万华：《以行政复议权集中行使为基础重构行政复议体制》，《财经法学》2015年第1期，第47页。当前我国正处于社会剧烈转型时期，行政纠纷日益增多，案件涉及的利益关系日益复杂。[10]张红结合证券执法和解对行政执法和解制度展开了研究。江必新：《论行政争议的实质性解决》，《人民司法》2012年第19期，第13页。变更决定能够直接改变行政法律关系，不需要行政机关重新启动行政程序再次作出决定，可以直接回应申请人的诉求，但是变更决定的适用比例一直非常低。
修法应当单独设定一个条文对变更决定进行规定，同时吸收复议法实施条例的规定，进一步扩大变更决定的适用情形。该法实施后，地方法院进一步对实质性解决行政争议的具体机制展开探索。
[40] 例如，贺奇兵认为，行政复议决定不限于维持、撤销、变更等重在体现行政复议监督性质的种类形式，应当增加体现司法中立性的确认合法、确认违法或无效、驳回复议请求、驳回复议申请等种类形式。部门立法和地方立法先期开启了将听证制度引入行政复议的探索，[38] 复议法实施条例也在部分案件审理中引入了复议听证制度。
参见赵德关：《新时期行政复议制度的定位与展望》，《行政法学研究》2016年第5期，第80页以下。[5] 如《最高人民法院关于为构建社会主义和谐社会提供司法保障的若干意见》（法发〔2007〕2号）、《最高人民法院关于加强和改进行政审判工作的意见》（法发〔2007〕19号）、《最高人民法院关于行政诉讼撤诉若干问题的规定》（法释〔2008〕2号）、《最高人民法院关于依法保护行政诉讼当事人诉权的意见》（法发〔2009〕54号）、《最高人民法院关于进一步保护和规范当事人依法行使行政诉权的若干意见》（法发〔2017〕25号）、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（法释〔2018〕1号）等文件中都有加强行政争议实质性解决的精神或规定。
关于行政复议制度性质的研究与功能研究交织在一起，不同学说对于复议制度功能的认识不存在绝对分歧，均承认复议制度能够发挥多元功能。这与司法权与行政权的关系密切相关，但在行政复议中不存在这一障碍。相较于行政诉讼制度，行政复议到底具备哪些行政优势，这些优势在制度建构中又如何体现，人们的认识也还较为模糊。第三，有利于发挥复议机关的组织优势与专业优势。
变更决定直接改变行政法律关系的内容，不需要行政机关再启动行政程序作出行政行为，相较于撤销重作决定，能够更加直接地实现对公民的权利救济。当前的实际工作中，复议机构作为政府法制工作机构的内设机构，承担了大量办理复议案件以外的其他政府法制事务，如果将其直接设在复议机关之下，则无需承担复议案件办理之外的其他政府法制事务，有助于其专职办理行政复议案件。
这一状况表明，如果行政复议不能发挥其专业、便捷、高效化解纠纷的优势，从而有效化解行政争议，其不仅无法实现与行政诉讼的合理分工，本身还将成为新的争议产生渠道，加剧国家纠纷化解资源的浪费。[32] 参见黄学贤：《关于行政复议委员会的冷思考》，《南京社会科学》2012年第11期，第106页以下。
仅确认行政机关构成不作为，无法回应申请人的实质诉求。[16] 钱弘道、吴亮提出，纠纷解决目的可归纳为三层含义：纠纷解决的妥善性、纠纷解决的一次性、纠纷解决的迅速性。
第二，法院在查明案件事实的基础上综合各种因素形成最终裁判，实现个案实质正义。目前，修法在复议体制、复议审理模式、复议决定类型等重大问题上仍存有争议，相关探讨也尚不充分。因此，复议机关如果认定被申请人应当履行法定职责、兑现承诺或履行行政协议约定义务的，除在责令其履行职责外，还应在履职决定中将具体的履职内容予以明确，具体包括：（1）明确行政机关履职的期限。而在复议工作人员对材料进行书面审查的过程中，申请人并没有机会针对被申请人提交的证据材料和法律依据提出自己的不同意见。
复议机构积极主动行使调查权、依职权主导庭审过程，有助于弥补申请人在举证能力上的不足，也有利于复议机构全面查清案件事实，保障申请人合法权益获得实质救济。但是，外部人员的遴选、外部人员与行政内部人员的关系、外部人员能否充分履职等问题都会影响这一机制的实际效果，这是行政复议委员会机制的不利之处。
申请人缺乏参与案件审理的机会，对不利于自己的复议决定缺乏认同，通常会选择复议之后向法院提起行政诉讼，因此，复议程序很难实质性地终结行政争议。（一）实质性解决行政争议的提出背景 1.回应行政诉讼程序空转问题 实质性解决行政争议命题的提出，是对行政审判实践长期面临的行政诉讼程序空转问题作出的回应。
[10] 参见何海波：《实质法治——寻求行政判决的合法性》，法律出版社2009年版。[21] 参见王周户：《行政复议的功能应当是解决行政纠纷》，《行政管理改革》2011年第9期，第50页以下。